La PAC 2015-2020 en zone de montagne

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Quels sont les enjeux de la PAC 2014- 2020 pour l’agriculture en zone de montagne ?

 La montagne présente de multiples contraintes pour l’agriculture : les caractéristique naturelles telles que la pente, l’altitude et les conditions climatiques rendent les conditions de travail plus difficiles qu’en plaine, mais les exploitations ont aussi souvent un parcellaire très morcelé, ou sont éloignées des services et des pôles de consommation ce qui entraîne des contraintes fortes pour la gestion et la pérennisation des exploitations. Pourtant l’agriculture joue en montagne un rôle primordial par le maintien des traditions, de l’attractivité et du dynamisme de ces territoires. En effet agriculteurs et éleveurs consolident l’activité économique et l’emploi de ces zones et sont les piliers de l’entretien des paysages et de l’environnement montagnards. Il est donc indispensable d’encourager l’agriculture afin d’éviter sa déprise dans ces zones dites « défavorisées ». C’est pourquoi la Politique Agricole Commune (PAC) a mis en place dès 1975 des aides spécifiques à la montagne pour y maintenir une activité agricole et compenser les difficultés et/ou les pertes engendrées par les contraintes de ces territoires.

La réforme de la PAC de 2014 continue cette entreprise en apportant néanmoins des changements pour l’agriculture et l’élevage en montagne. Une mesure ancienne, l’ICHN (Indemnité compensatoire des handicaps naturels), est conservée et revalorisée. Les MAEC (Mesures agroenvironnementales et climatiques) sont actualisées et répondent mieux aux enjeux de la montagne. Enfin, les aides découplées du premier pilier, anciennement appelées Droits à Paiement Unique, sont remaniées en Droits à Paiement de Base (DPB) et l’enveloppe dédiée aux aides couplées augmente. Comment la réforme de la PAC 2014-2020 est-elle mise en application sur ces territoires ? Et quelles conséquences peut-elle avoir sur les exploitations de montagne ?

 L’équipe CAPeye a réalisé une étude sur la PAC en zone de montagne disponible ici et résumée sur cette page thématique

Le 1er pilier de la Politique Agricole Commune et la montagne

Le passage des DPU aux DPB : quelles conséquences pour les exploitations de montagne ?

 Jusqu’à la réforme de 2014, les aides dites découplées car elles ne dépendent pas de la quantité ni du type de production, étaient appelées Droit à Paiement Unique (DPU). Il s’agissait d’aides versées à l’hectare sur la base de références historiques calculées sur les années 2000 à 2002. Avec la réforme, ces aides sont supprimées et remplacées par des Droits à Paiement de Base (DPB). Ces droits sont calculés à partir des surfaces admissibles des exploitations en 2015. Leur montant par hectare est déterminé à partir du montant des DPU et va converger vers un montant unique jusqu’en 2019 afin de limiter les inégalités entre les différents territoires et rendre cette aide plus juste.

L’attribution des DPB pour chaque exploitation se fait donc à partir de la déclaration des surfaces admissibles de 2015 : chaque exploitant se voit attribuer un « portefeuille » de DPB, qui contient autant de DPB que d’hectares de surface exploitée admissible (1ha = 1DPB). Pour toucher les aides correspondant aux DPB contenus dans leur portefeuille, les exploitants doivent les « activer » tous les ans, c’est-à-dire déclarer à la PAC qu’ils exploitent effectivement tous les hectares primés. La particularité de ce système pour la montagne concerne les surfaces d’estive (voir encadré) : en effet, les territoires pastoraux, d’une grande importance pour la montagne, y sont dorénavant éligibles à raison également d’1 DPB par hectare admissible.

 

Les estives

L’estive désigne la période de l’année où les troupeaux pâturent dans les prairies d’altitude. Le trajet de l’exploitation à ces prairies est appelé la « transhumance ».

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Les dates varient d’une estive à l’autre, mais il s’agit la plupart du temps de quelques mois entre mai et novembre. Par extension, le mot « estive » désigne tout simplement les prairies d’altitudes, appelées aussi « pacages ».

Il existe des pacages individuels où l’estive appartient à un propriétaire individuel, et des pacages collectifs. Ces derniers sont le regroupement des propriétés indivises (propriétés de communes et/ou de particuliers).  La gestion des pacages collectifs peut être confiée à différents gestionnaires : la commune propriétaire de l’estive, un groupement pastoral (association d’éleveurs transhumants), une commission syndicale (dans le cas de plusieurs propriétaires sur une même estive). Les gestionnaires ont la mission d’entretenir l’estive (abris, clôtures etc.), ainsi que de déterminer les cheptels transhumants et leurs dates d’entrée et de sortie. Les gestionnaires peuvent imposer une taxe appelée « bacade » aux éleveurs transhumants, qui leur donne le droit de monter à l’estive.

 

Chaque estive dispose d’un certain nombre d’hectares admissibles, et donc d’autant de DPB activables. Les éleveurs qui utilisent les pâturages collectifs vont pouvoir recevoir des « DPB estive » : suite à un calcul relatif à l’année 2015 qui prend en compte le nombre d’hectares admissibles sur l’estive, le nombre de bêtes envoyées en transhumance par chaque exploitant, et le temps de séjours de leur cheptel (UGBtemps-plein), les DPB sont répartis entre les usagers.

Le problème de l’activation des DPB sur les pacages collectifs :
Comme on l’a vu précédemment, les DPB doivent être activés tous les ans pour que les éleveurs puissent toucher des aides. Si des modifications de cheptels ont lieu sur l’estive, l’attribution des DPB est modifiée et peut entraîner l’inactivation d’une partie de ces DPB.  Les DPB non activés peuvent ainsi être perdus. Ce système d’activation peut être source de conflits entre éleveurs transhumants et engendre un véritable risque d’érosion des DPB sur les pacages collectifs.
Afin d’éviter une perte importante des DPB dans les estives, les éleveurs transhumants peuvent se transférer leurs DPB. Le gestionnaire d’estive devra alors chaque année effectuer un travail en amont de la déclaration PAC pour identifier les transferts nécessaires entre les éleveurs qui ne pourront plus activer la totalité de leurs DPB et ceux qui en ont besoin de nouveaux. La crainte des éleveurs et gestionnaires de perdre des DPB risque d’entraîner un gel du dynamisme des territoires pastoraux sur toute la période PAC 2015-2020. Les changements sur les estives vont certainement se faire de plus en plus rares, et notamment l’arrivée de nouveaux éleveurs transhumants.

Les aides couplées à la production

Suite à la réforme, les aides couplées sont désormais orientées principalement vers l’élevage, avec une aide aux bovins allaitants, une aide aux veaux sous la mère, une aide ovine, caprine et une aide bovine laitière. Elles sont versées selon un montant par tête et sont conditionnées à un cahier des charges qui concerne entre autre le taux de prolificité et la période de détention des animaux.

Il existe également des aides couplées végétales, avec comme nouveauté un « plan  protéines » qui vise à réduire la dépendance des éleveurs aux protéines importées : des aides à la production de légumineuses fourragères, de soja ou de protéagineux ont ainsi été mises en place.

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Le 2ème pilier de la PAC,  quelles mesures pour le développement rural en montagne ?

L’Indemnité Compensatoire aux Handicaps Naturels (ICHN)

 L’ICHN est une aide compensatrice destinée aux exploitations exerçant leur activité dans des zones soumises à des contraintes naturelles : les zones défavorisées. Sur ces territoires, et particulièrement en montagne, elle a pour objectif de maintenir l’activité agricole.

Il existe deux types d’ICHN, animale et végétale. L’ICHN animale concerne entre autres les élevages bovins, ovins, et caprins. Chaque éleveur touche une aide à l’hectare pour les surfaces fourragères individuelles (non commercialisées) et/ou collectives et les surfaces de céréales autoconsommés. Le deuxième type, l’ICHN végétale, est également une aide par hectare et concerne les cultures destinées à la vente, uniquement en zone de montagne et haute montagne.

Le montant moyen de chaque bénéficiaire a déjà été revalorisé de 15% en 2014, mais l’ICHN a subi de nouvelles modifications en 2015. Suite à la suppression de la Prime Herbagère Agro-Environnementale ou prime à l’herbe (PHAE), une part fixe a été introduite.  Elle est complétée par une part variable dégressive modulée en fonction de la zone du siège d’exploitation.

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Les Mesures Agro-Environnementales et Climatiques (MAEC)

 Les mesures agro-environnementales et climatiques (MAEC) visent à accompagner le développement et le maintien de pratiques alliant performances économique et environnementale. Ce sont des engagements volontaires de la part de l’exploitant. L’agriculteur s’engage pendant cinq ans, sur tout ou partie de l’exploitation, à respecter un ensemble de mesures contractuelles allant au-delà des obligations réglementaires. Il reçoit une rétribution annuelle sur les surfaces engagées en MAEC.

En 2015, suite à la réforme, le changement principal est la disparition de la prime à l’herbe (PHAE), et la création de nouvelles MAEC « systèmes » qui englobent l’ensemble de l’exploitation. Deux d’entre elles sont tournées vers les zones de montagne et l’activité pastorale : les MAEC systèmes herbagers et pastoraux individuels (SHP1) et collectifs (SHP2). Elles ciblent des surfaces extensives herbagères ou pastorales avec comme objectif principal le maintien du chargement et de la surface herbagère. Des engagements concernent également les surfaces d’intérêt écologique, l’absence de traitements phytosanitaires, ainsi que certaines surfaces dites « cibles », qui témoignent d’une conduite préservant l’équilibre agro-écologique des prairies et des parcours.

Les MAEC SHP disposant d’un budget limité, l’accession à cette aide est relativement exigeante et un nombre limité d’estives et d’exploitations pourra s’engager, même si plus le souhaiteraient.

 La Dotation Jeunes Agriculteurs (DJA)

La Dotation Jeunes Agriculteurs est une aide qui vise à soutenir les projets d’installation, et les projets générateurs de haute valeur ajoutée ou agro-écologiques par un accompagnement à l’installation de jeunes agriculteurs. Suite à la réforme, le budget global pour la financer a été augmenté de 25%. Les agriculteurs éligibles reçoivent dans les trois mois suivant l’installation, une dotation versée en une fois. Ils ont également accès à des prêts bonifiés « Jeunes Agriculteurs » pour faciliter l’investissement.

Cette mesure est primordiale pour dynamiser l’activité agricole en montagne et encourager l’installation de nouveaux agriculteurs. La DJA est en effet majorée si au moins 80% de la SAU de l’exploitation est située dans cette zone.

 

Pour plus d’informations et des exemples chiffrés sur les aides de la PAC en faveur de l’agriculture de montagne, consultez la synthèse du projet CAP-eye sur cette thématique, téléchargeable ici