La PAC et le premier pilier

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La PAC est organisée en deux piliers. Le premier pilier, le plus important puisqu’il représente environ 80% des dépenses de la PAC, porte les mesures de soutien aux marchés et aux revenus des exploitants agricoles. Ce premier pilier est entièrement financé par un fonds européen, le Fonds Européen Agricole de Garantie (FEAGA). En 2012, le Budget du feaga représentait 43,7 milliards

Jusqu’à la réforme de 2014

Les aides du premier pilier étaient étaient de trois types :

– Les paiements uniques (DPU): ces aides directes à l’hectare sont versées indépendamment de la production (on dit qu’elles sont découplées). Dans certains Etats, comme la France, on a choisi en 2003 de calculer le montant de cette aide sur une base individuelle et historique: chaque agriculteur a le droit de recevoir un montant annuel équivalent à ce qu’il touchait par an en moyenne entre 2000 et 2002. Les agriculteurs ne touchent donc plus les aides en fonction de ce qu’ils produisent : ils ont désormais un « Droit à paiement unique » appelé DPU qu’ils touchent quel que soit leur choix de production même s’ils choisissent de ne pas produire, à condition d’entretenir leurs terres et de respecter certaines règles environnementales et de bien-être animal (règles de conditionnalité). En France, ces aides sont gérées dans le cadre des dossiers PAC instruits par les Directions Départementales du Territoire (DDT) , et payées par l’Agence de Services et de Paiement (ASP).

Les paiements couplés. Ils sont versés pour soutenir certaines filières. C’est le cas par exemple en France des aides au troupeau de vaches allaitantes ou des aides à la qualité pour le blé dur dans les zones de production traditionnelle . Ces aides sont versées à l’hectare ou à la tête de bétail. Elles sont limitées par les accords de l’Organisation mondiale du commerce.

Les soutiens de marché sont des dépenses destinées à réguler les marchés agricoles. Pour 21 produits de base (parmi lesquels les céréales, le sucre, les fruits et légumes, le lait et les produits laitiers et le vin), des mesures de gestion de marché, principalement pour faire face à des baisses brutales des cours, sont prévues dans le cadre d’une organisation commune de marché (OCM). Cela peut être des achats publics, des aides au stockage privé, des mesures de « retrait » (achat et destruction de fruits par exemple). En France, ces dépenses sont principalement gérées par France Agrimer, un organisme du Ministère de l’Agriculture.

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Le premier pilier dans la réforme de 2014

Depuis la réforme de 2014, l’architecture du premier pilier a évolué pour répondre aux exigences d’une PAC plus juste, plus verte et plus simple. L’idée est de rééquilibrer le système des aides avec la volonté d’aider plus les agriculteurs actifs qui contribuent à l’environnement et qui créent de l’emploi. Chaque Etat membre bénéficie d’une enveloppe dédiée aux paiements directs : il doit activer de façon obligatoire certains dispositifs tandis que d’autres sont optionnels. Le budget annuel du FEAGA est globalement préservé autour de 40 milliards par an en moyenne pour l’ensemble de l’Union européenne: il est légèrement réévalué pour les Etats membres dont la dotation moyenne en équivalent €/ha était inférieure à la moyenne européenne. Cette augmentation est financée par une réduction des enveloppes affectées aux Etats membres les mieux dotés.

Architecture des aides

Les DPU disparaissent pour laisser place à des paiements de base (DPB), payés pour chaque hectare de terre agricole, et dont le montant est uniformisé à l’échelle régionale.
Ce paiement de base est complété par des paiements verts (30% de l’enveloppe dédiée aux paiements directs doivent y être consacrés), faits au titre de la contribution de l’activité agricole à la préservation de l’environnement ; et des paiements spécifiques dépendant des caractéristiques de l’agriculteur et de ses besoins. Par exemple, des aides supplémentaires sont accordées aux jeunes agriculteurs qui s’installent.
Les Etats membres ont aussi la possibilité d’autoriser des paiements couplés à la production, pour soutenir les filières agricoles fragiles ou stratégiques, pour un montant maximal de 13% de l’enveloppe des paiements directs ; et de doter plus généreusement les exploitations situées dans des zones à contraintes naturelles. Enfin, certains pays choisissent de doter d’un montant d’aide supplémentaire les premiers hectares de chaque exploitation, de façon à soutenir davantage les petites et moyennes exploitations. C’est le cas de la France qui « surprime » les 52 premiers hectares.
L’ensemble de ces aides reste soumis au principe de conditionnalité, obligatoire depuis 2003.

Architecture des aides du premier pilier dans la réforme de 2014

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Un nouveau régime pour les petits exploitants

Pour simplifier la Pac et alléger la charge administrative et de contrôle d’attribution des aides, l’Europe a introduit un dispositif spécifique pour les petits agriculteurs. Ceux qui le souhaitent peuvent ainsi recevoir un paiement annuel unique, de 500 à 1250 €, se substituant à toutes les aides directes, sans remplir de dossier compliqué ni avoir à respecter les conditions de verdissement et les exigences de la conditionnalité

Une régulation des marchés allégée mais plus réactive

Les interventions de l’UE sur les marchés européens se limitent désormais à des actions de sauvegarde ou de « filet de sécurité » lorsque les marchés s’effondrent brutalement. l’Europe propose ainsi des mesures exceptionnelles applicables à tous les secteurs, et déclenchées à la demande de l’Etat membre concerné, en cas de perturbations fortes des marchés. Cela concerne par exemple des aides spéciales si les prix s’effondrent suite à une maladie animale (par exemple la fievre aphteuse) ou de perte brutale de confiance des consommateurs résultant d’un risque sanitaire (la maladie de la vache folle). Enfin, la PAC se dote d’un fonds de crise –hors budget FEAGA – pour compléter le financement de ces mesures si les dotations du FEAGA ne suffisent pas.

Les frontières entre premier et deuxième pilier s’estompent

L’Europe autorise désormais une plus grande flexibilité entre les piliers : ainsi les États membres ont la possibilité de renforcer les fonds de leur deuxième pilier (Feader) en lui transférant jusqu’à 15% de l’enveloppe des paiements directs. A l’inverse, certains pays ont pu faire le choix inverse et mobiliser le deuxième pilier pour renforcer le premier pilier.
Les frontières entre premier et deuxième pilier sont moins clairement dessinées. On retrouve ainsi dans les deux piliers des mesures de soutien à l’agriculture dans les zones à contraintes naturelles ou de gestion des risques.

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