La PAC post2020

 

Sommaire

(page rédigée en novembre 2018)

Où en est-on dans le processus ?

 

La PAC est organisée en programmation périodique. La programmation actuelle arrivera à sa fin en 2020 (cadre pluriannuel 2014-2020), la PAC doit donc être réformée d’ici 2021.

La proposition de trois nouveaux règlements de la Commission européenne a été publiée en juin 2018. Actuellement, les négociations sont en cours au sein du Parlement européen et du Conseil pour amender ces premières propositions. Le timing est serré car le nouveau Parlement sera élu en mai 2019 et la nouvelle Commission européenne sera nommée fin 2019.

Parallèlement le Cadre Financier Pluriannuel qui fixe le budget de l’Union européenne pour la période 2021-2027 est en discussion. Il est prévu un budget de la PAC réduit de 5% par rapport à la programmation 2014-2020.

Cette proposition est issue d’une part d’une consultation publique et d’autre part, d’une évaluation d’impacts réalisée par la Commission européenne.

La consultation publique de la Commission européenne

De février à mai 2017, la Commission européenne a organisé une consultation publique sur l’avenir de la PAC. Le rapport d’analyse des réponses est disponible ici.

Près de 323 000 réponses ont été répertoriées, dont une grande partie proviennent des campagnes organisées par des ONG et syndicats agricoles. Parmi elles par exemple, la campagne « Living Land » a rassemblé près de 260 000 réponses provenant d’Allemagne, d’Italie, de France, d’Espagne ou encore de Belgique.

Parmi les réponses hors campagnes organisées, on retrouve :

  • 37% des répondants qui sont des agriculteurs,
  • 48% des répondants sont des citoyens,
  • 16% sont des organisations (ONG, sociétés privés, organismes de recherche,…).

Pour l’ensemble des répondants, les principaux obstacles du secteur agricole sont : la part limitée du prix payé par les consommateurs qui revient aux exploitants, le faible revenu agricole et les exigences auxquelles les agriculteurs doivent répondre.

En ce qui concerne, les limites actuelles de la PAC, 46% des répondants à la consultation estiment qu’elle ne répond pas aux défis environnementaux. Les répondants soulignent également les difficultés liées aux lourdeurs administratives et au poids des contrôles.

Pour les exploitants agricoles qui ont répondu à la consultation, 32% estiment que le principal défi de la PAC est celui d’un revenu équitable pour les agriculteurs. Pour les citoyens qui ont répondu à la consultation, 32% sélectionnent le défi environnemental et de gestion des ressources naturelles et 22% sélectionnent le défi du changement climatique comme défis principaux pour la future PAC.

Parmi les propositions, les répondants ont fait ressortir trois aspects avec lesquels ils étaient le plus en accord : la nécessité du maintien d’un soutien direct au revenu des agriculteurs, l’amélioration de la place des agriculteurs dans la chaîne d’approvisionnement et l’amélioration de l’environnement.

L’évaluation d’impact de la Commission européenne

Avant de faire sa proposition de paquet législatif, la Commission européenne a réalisé comme d’habitude une évaluation d’impact de différents scénarii, disponible ici.

Celle-ci montre l’intérêt de mettre en place des paiements dégressifs en fonction de la taille de l’exploitation pour cibler efficacement les aides directes sur les petites et moyennes exploitations agricoles. Cependant, l’évaluation souligne que pour les très grandes exploitations (+ de 500ha), des effets indésirables pourraient se faire sentir, y compris sur l’emploi : ces exploitations ont en moyenne 20 employés. L’évaluation conclut que le paiement redistributif constitue un moyen pertinent de ciblage des aides vers les petites et moyennes exploitations en limitant les effets indésirables sur les grandes exploitations. Dans la proposition de la Commission européenne et contrairement à la PAC 2014-2020, le paiement redistributif serait obligatoire pour tous les Etats-membres.

L’évaluation d’impact montre également que le plafonnement des aides directes permet de limiter le soutien très élevé aux grands bénéficiaires. Cependant, elle souligne aussi qu’une prise en compte des salaires versés dans la détermination du seuil de plafonnement est nécessaire pour ne pas engendrer de pertes d’emplois dans ces grandes EA.

Enfin, l’évaluation d’impact teste différents scénarii de soutien à l’environnement. Elle montre qu’une contractualisation optionnelle (de type mesures agro-environnementales) pour les agriculteurs et avec des objectifs propres aux conditions locales est efficace dans les zones avec d’importants problèmes environnementaux. Cependant, ce type d’approche risque de cibler principalement les agriculteurs qui sont déjà environnementalement performants et des incitations suffisamment élevées devront être pensées pour que des agriculteurs moins performants s’engagent. L’évaluation d’impact conclut sur l’intérêt d’associer à cette approche volontaire une approche obligatoire via une conditionnalité plus ambitieuse garantissant l’engagement de tous les agriculteurs.

 

Les principaux points de la proposition de la Commission européenne

De nouveaux objectifs et le New Delivery Model

 

La proposition de la Commission européenne pour la PAC post2020 s’organise autour de 9 grands objectifs :

Toujours d’après la proposition de la Commission européenne, les Etats-membres auraient la responsabilité de construire et mettre en oeuvre un « plan stratégique » incluant les instruments du premier pilier et du second pilier de la PAC.

Concrètement, la Commission européenne propose un cadre européen commun (objectifs, indicateurs à atteindre). Les Etats-membres auraient alors la responsabilité d’identifier leurs besoins, de quantifier leurs objectifs et de mettre en oeuvre des interventions ciblées pour les atteindre. Un suivi annuel et pluriannuel serait assuré par la Commission européenne pour évaluer la performance de la mise en oeuvre par les Etats-membres via une évaluation des résultats au regard des objectifs annoncés, et non plus des moyens. C’est ce que la Commission européenne appelle le New Delivery Model.

Le transfert d’une grande partie des choix d’application de la PAC aux Etats-membres a l’avantage d’une application adaptée au contexte local, on reprochait bien souvent à la précédente PAC ce manque d’adaptation.Il est probable que la Commission européenne a espéré, avec cette subsidiarité accrue, l’obtention d’un accord plus rapide entre le Parlement et le Conseil.

Néanmoins, et même si la Commission européenne prévoit de mettre en place une task force pour les soutenir, le coût d’élaboration des plans stratégiques serait important pour les Etats-membres. Désormais, les négociations auraient lieu à Bruxelles mais seraient aussi en grande partie transférées au niveau national au moment des rédactions des plans stratégiques.

Cette proposition de nouvelle modalité de mise en oeuvre à la fois des aides directes du premier pilier et de la politique de développement rural soulève de nombreuses questions : le New Delivery Model constitue-t-il un premier pas vers la renationalisation de la PAC ? Peut-il être source de distorsions de concurrence entre les agriculteurs européens ? Quel sera le rôle des régions françaises qui aujourd’hui sont autorités de gestion de la politique de développement rural (second pilier de la PAC) ?

 

L’abandon du verdissement

Le paiement vert mis en place sur la période 2014-2020 sera abandonné dans la future programmation.

La Commission européenne propose de le remplacer par une conditionnalité plus ambitieuse qui intègre les exigences des mesures vertes, et de l’assortir d’un « eco-scheme ». Ce programme qui se trouverait dans le 1er pilier, serait obligatoire à mettre en oeuvre pour les Etats-membres : ils choisiraient alors les mesures les plus pertinentes d’après leurs conditions locales et les objectifs de leur plan stratégique, et les agriculteurs auraient la liberté de s’engager ou non dans ces programmes.

Dans la proposition de la Commission européenne, il n’est pas indiqué la part budgétaire à dédier à ces programmes ce qui ne rassure pas les associations environnementales qui craignent que ce programme soit sous-financé. Au contraire, certains syndicats agricoles craignent un sur-financement de ce programme au détriment des aides de soutien de base.

 

De nouvelles modalités de redistribution des aides

La Commission européenne propose une dégressivité des aides directes à partir de 60 000€ d’aides touchées par exploitation. Les montants issus de la dégressivité pourraient rester dans le budget du premier pilier ou être transférés dans le budget du second pilier.

Attention cependant, il est proposé que pour le calcul de la dégressivité, les coûts salariaux et les coûts estimés (à partir des références salariales nationales) du travail familial soient déduits du montant des aides touchées . On est très loin de l’actuel plafonnement volontaire des aides directes et très peu choisi par les Etats-membres (9 sur 28) ou qui quand il est appliqué concerne souvent des montants d’aides directes très élevés (entre 150 000€ et 600 000€).

C’est une proposition marquante mais il n’est pas sûr qu’elle résiste, en ces termes, à la négociation qui aura lieu au Parlement européen et au Conseil des ministres de l’Union européenne. Proposer un plafonnement drastique pour espérer obtenir au moins un plafonnement obligatoire, même moins contraignant, est peut-être une tactique de la Commission pour se donner des marges de négociation.

Le Copa-Cogeca a annoncé d’emblée son opposition totale à la dégressivité des aides. Pour la Confédération Paysanne, le niveau de dégressivité proposé sera insignifiant pour les agriculteurs français. Enfin, Birdlife pense que la dégressivité sera sans effet et Arc2020 que les Etats-membres s’opposeront à la dégressivité et au plafonnement quels que soient les seuils proposés.

 

On peut donc voir le verre à moitié plein ou à moitié vide. En version optimiste : plus de subsidiarité donnée aux Etats-membres ou aux régions pour orienter les aides du second pilier mais aussi du premier pilier, et peut-être plus de soutien accordé aux petites et moyennes exploitations agricoles « durables » via le plafonnement et l’éco-scheme. En version pessimiste : les Etats membres ou les régions verront peser sur eux plus de responsabilités de programmation et de contrôle, en auront-ils les moyens ? Enfin, la Commission reste sur les mêmes schémas d’allocation d’aide, par hectare essentiellement.

 

Résumé du paquet législatif proposé par la Commission européenne :
Vous pouvez accéder ici à un power point réalisé par CAPeye sur « La PAC post2020, où en est-on ?« 

 

Pour en savoir plus sur la proposition de la Commission européenne, vous pouvez vous rendre sur le site présentant la réforme à venir de la PAC.

 

Accéder aux rapports commandités par la commission agriculture du Parlement européen d’après la proposition de la Commission européenne et portant sur :